《关于进一步完善地震大灾风险管理体系的建议》

发布时间:2016-03-23


作者:李云仙博士、钱振伟教授、刘洪江教授

作者单位:巨灾风险管理研究中心、云南省防灾减灾新型智库、云南财经大学金融学院


 

摘要

中国是灾害多发区,自古就是一个无灾不成年的国家。目前,我国特别是西南地区的地震灾害损失及风险不断加大,小震大灾现象突出,次生灾害损失严重。目前,我国防灾救灾机制并形成了一定优势,如政府应急机制反应迅速、重大设施损毁修复快、可以动员全社会力量参与救灾等,但也暴露出地震大灾风险管理体系存在的突出问题:一是地震大灾保险制度建设滞后;二是应急预案模糊、针对性、可操作性、衔接性不强,应急较为混乱;三是应急部门联动协调性有待提升,部门内部、部门间、军地、跨省等联动运行机制有待加强,信息共享缺乏、救灾资源调度分配不完善;四是多元体制进展缓慢;五是风险保障体系应急救灾机制不能有效应对高风险社会期到来的需求,未形成有效社会治理模式。建议:构建一个系统化的,以健全政府防灾救灾应急机制为支撑的,以完善地震保险为基础的,以建立“灾前预防——损失补偿——促进灾后重建——提升防灾减灾能力”四位一体保险功能为重点的,以人身意外伤害保险等商业保险和社会救助(含志愿者服务)为补充的,以创新地震保险协调机制为抓手的,各个部门相互衔接、统筹协调的多层次大灾风险保障体系及其实施路线图,提升防灾减灾能力,维护社会稳定。

 

我国由于受全球活动性最强的印度洋板块与欧亚板块碰撞带的影响,近期中国大陆地震活动频繁、灾害较为严重。我国地震呈现发生频率高、分布广、震级高、震源浅、损失重等,属于大灾风险。人民群众无法承担这样的大灾风险,因此人们对大灾风险管理的需求就更为迫切。一直以来,在发生这样的灾害时,人们主要依靠政府拨款以及社会捐助来维持生活以及进行灾后重建等工作。这也给政府公共部门造成了沉重的财务负担,而且对人民的保障也不足够,有必要探索更为完善的大灾风险管理体系。虽然国家已经开始在一些地区开展保险试点。但总体上看还存在一些问题:(1)风险控制措施不完善,即风险预防和风险抑制措施均不完善。(2)大灾风险转移方式单一。由于地震大灾风险损失严重,赔付高,保险公司不具有相应的偿付能力。(3)地震保险方案不完善。在试点省份由于经济发展的不同各省试点地区保险额度也不同。由于保费筹集方案涉及到三方,即省级财政、州级财政和农户三方共同承担保费,而在给农户收取保费时存在非常大的困难,导致试点地区保险方案迟迟不能实施。在农户大灾风险保障方面的作用还有待进一步完善。(4)灾害、损失数据缺乏。风险管理中一个较为重要的步骤就是风险评估,而风险评估的基础是相关资料及相关的经验数据。由于大灾风险发生频率低,因此对于大灾风险来说,灾害、损失数据尤为重要。而灾害、损失数据涉及范围广,要获得较为完善的数据对大灾风险进行评估就极为困难。

建议:

(1)建立健全以政府应急处置为抓手的,以地震保险为基础的,以社会救助为重要力量的,以其它商业性保险为补充的多层次地震大灾风险保障体系。把地震保险纳入国家防灾减灾体系中。在云南大理等地的地震保险试点的基础上,进一步健全完善我国地震保险制度方案。国家加大对经济欠发达且地震多发高发省份地震保险的财政补助。

(2)在风险管理中风险预防非常重要,地震是否发生是不能控制的,但可以通过其他措施降低地震损失。通过政府资助、推行抗震设防提升工程等增强房屋的抗震性,对不同安全区、风险区制定不同的建筑抗震规范;推广应用减隔振技术,特别是在地震重点危险区和重点监视防御区内的重要公共建筑物,可强制推行减隔震技术。培养专业救灾队伍,在灾害发生后由专业救灾队伍统筹安排,其他各部门配合救灾行动,提升救灾效率;加快应急避难体系建设,特别是在地震灾害风险区,推进县、乡、村三级应急避难场所建设,简称分布合理、功能齐备、设施完善、群众认知、覆盖全省的应急避难体系,通过加强演练活动,提升避难场所的知晓率和实效性。

  (3)探索大灾风险债券化,将地震大灾风险转移到资本市场中,目前全球应用最好的大灾风险转移方式便是大灾债券。随着我国资本市场的完善与发展,探索将地震大灾风险转移到资本市场中,从而减轻政府公共部门的财务负担。可研发地震灾害债券,即通过保险人或再保险人发行大灾债券,将地震大灾风险转移至资本市场中。地震灾害债券化打破了传统的保险公司利用再保险的方式将自己承保的大灾风险部分或全部地转移给再保险人的做法,而是由其转移到广阔的资本市场上或在资本市场上寻求一种新的融资渠道以扩大自己的承保能力,同时也能使其更有效地在更宽广的范围内分散风险。通过地震灾害债券化可以合理的规避由于逆向选择和保险合同的制定所造成的交易成本,转而支付给证券公司证券产品的交易费用。

(4)支持地震频发地区建立“防灾减灾新型智库”,建立大灾风险数据库。由于灾害、损失数据的缺乏使得在大灾风险管理时面临非常大的困难,包括损失评估与预测、保费计算、大灾债券定价等都无法实施。解决这个问题可以通过建立大灾风险数据库,收集相关灾害、损失数据,为完善大灾风险管理体系提供基础数据资料。然而,由于地震灾害、损失数据涉及范围广泛,要建设这个数据库需要各个部门的配合与合作,包括地震局、民政部、防灾减灾中心、国土资源部等。支持云南四川等地震频多发地区的高校、政府部门和企业联合建立“防灾减灾新型智库”,在新型智库平台共同建立大灾风险数据库,并把它们纳入国家级新型智库建设计划中。