事权和支出责任划分:需进行实体化改革 日本经验值得借鉴-----楼继伟

发布时间:2018-11-02

 2018年8月:

事权和支出责任划分:
需进行实体化改革 日本经验值得借鉴

楼继伟

   
政府间事权划分改革是中央和地方财政关系改革中的重中之重。
   全国社保基金理事会理事长楼继伟 4 19 日在中国经济 50 人论坛“长安讲坛“上表示,事权划分改革的核心是对现行宪法中与社会社会主义市场经济不相适宜的中央和地方职权划分条款进行修改。应以实体化、法制化、高阶化为重点,推动事权划分改革取得成效。
   中国现行宪法于 1982 年通过,之后历经五次部分修改。楼继伟表示,尽管经过数次修改,现行宪法基本还是“五四宪法”的延续,而后者主要借鉴了苏联 1936 年宪法,有计划经济的烙印。其中中央和地方职权的划分已与社会主义市场经济要求和国家治理能力和治理体系现代化的目标不相适应。
   楼继伟建议在宪法中明确事权划分原则,对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态做出原则规定,并以此为指导,通过立改废等多种形式,在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外,应以立法形式,规范上级政府对下级政府事务的干预方式,并明确纠纷协调和仲裁救济办法。
   实体化与机关化相对应。在他看来,目前事权改革的症结在于,受传统计划体制影响,各级政府职能的配置天然缺乏清晰分工的理念,机关化的特征显著。上级政府惯于通过行政命令管控下级政府,各级政府一边执行文件一边作出符合各地实际的落实文件。逐级发号施令,层层转发,千针万线走基层,主要由基层政府负责事权的具体执行。
  “机关化的政府间关系,体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度地参与,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。”他表示。
   因此,中国需要遵循外部性、信息处理的复杂性和激励相容三原则,合理划分各级政府事权。在此的基础上,各级政府通过本级政府的机构队伍,采用实体化的方式直接承担相关事权,而不是通过层层发文件的方式把本该由自己执行的事权交给基层政府。
   对中央政府而言,按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,应当完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统。 一、政令统一、市场统一。
   特别是在国防、外交、外贸、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、知识产权保护、跨区域司法管理等领域,要重点强化中央的执法权,即实体化,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。
   他认为近期热议的鸿茅药酒事件就体现了在食品药品安全、跨域司法管理方面中央和地方在事权划分上的不顺。本应属于中央直接执法的事权,由于事权划分不合理,结果出事之后,国家食品药品监督管理总局( CFDA )要求内蒙古自治区药监局落实属地监管责任,公安部责成内蒙古公安机关执法开展检查工作,最高人民检察院要求自治区检察院令县检察院退回公安机关补充侦查。
   对于由下级管理更为高效的事务,则应该赋予地方更多的自主权,改变目前中央对所有的事务都可从上管到下的状况。“这样既能充分调动地方的积极性,做好工作,也有利于中央部门集中精力抓大事。”他表示。
   此外,他强调,推动事权和支出责任划分,不仅是现代财政制度的主要内容,本质上是属于政治和法律的高阶问题,建议提高决策层次,自上而下推动改革取得决定性进展。
   
  一、 问题表象

   事权和支出责任划分不仅是财政问题,更是国家治理的基本问题。十八届三中全会决定将财政定位为国家治理的基础和重要支柱,其中的一大问题就是事权划分问题,清晰高效的事权和支出责任划分是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
(一)问题导向
     1. 碎片化、冲突性的体制机制
   受多方面因素影响,我国政府间事权划分缺乏明确统一的规范,分工不清晰、不合理的问题较为突出,形成了碎片化、冲突性的体制机制,不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,和更好地发挥政府作用,也诱发了收入分配不公、可持续性堪忧等问题。
   下面我简要举几个例子:
   比如对外贸易政策体现国家主权,应当作为中央事权,但是我国却混乱不清。加入 WTO 时为履行入世承诺,中国规范贸易体制,中央层面对 3000 多部法律、法规和部门规章做了清理,而地方政府清理了九万多件,是中央的 30 倍,反映出地方政府一定程度上成为实际意义上的外贸管理主体。
   我在今年 3 26 日举办的中国经济 50 人论坛中美圆桌会议上讲了这个例子,这在主要的发达国家这是不可想象的。这种扭曲的外贸管理体制引发了市场割据、恶性竞争、国际贸易政策不统一等一系列问题,损害了资源配置效率,在可比大国中是难以想象的。美国宪法关于国际和州际商业有一个“州际贸易条款”,规定对外贸易是联邦的专属权力,州及州以下不得干预,中国不是。
   在社保体制方面,社会保险特别是养老保险事关劳动力自由流动和国家长治久安,因为涉及到劳动力市场的统一,通常由中央政府直接管理,在大国中我国是唯一的例外。我国的情况是社会保险制度名义上由中央统一制定,但是具体的管理和执行交给地方,导致各地的缴费率、养老金替代率、待遇增长率差异极大,社保制度呈现高度碎片化,既不公平不可持续,也不利于劳动力市场的统一,成为影响经济社会可持续发展的重大隐患。
   中国目前规定养老金缴纳按照 8+20 ,个人缴纳 8% ,企业缴纳 20% 。深圳的缴纳比例全国最低,是 8+13 ,广东省有的是 8+15 ,有的是 8+17 ,黑龙江则是按照 8+20 。深圳 9 个在职的人口养一个退休的人口,黑龙江是 1.13 个在职人口养一个退休人口,全国平均是 3 ,现在老龄化在加速,应该又降了一点。这非常不公平,黑龙江养老金缴费率高但有缺口,深圳缴费率低但有结余,因为深圳年轻人多,年纪大了再返回家乡,养老金跟着转回去时是按照 8+12 。地区之间缴费率的差异非常不公平,劳动力是市场经济中最活跃的要素,如果不能很好地流动,对效率损害很大。
   在知识产权保护方面,统一有序的产权保护是市场经济发展的重要基础,近年来中国不断加大产权保护,在北京、上海、广州设立了 3 家知识产权法院。最近在国务院机构改革中,又将国家与保护知识产权相关的职能整合在一起重新组建国家知识产权局,但与此相关的事权划分问题没有有效解决,中央与地方间知识产权保护的职责划分不够合理。
   在美国、德国、日本等国家,知识产权案件由于有跨区域合同,属于统一市场事务,都是由联邦或中央管辖。中国是双管,最高法院管规则,具体执行知识产权法院属于中级法院,却属于地方,由地方的高级法院管理,难免有资源不足、专业性不强和地方保护等问题。比较有意思的是专门注明广州知识产权法院辖区不含深圳。
   此外,跨域食品药品安全、跨域环境保护、海域管理等具有中央事权属性的事务,在我国是由各级政府分级管理,导致监管一致性缺失,行政效率偏低,更为严重的是各地出于地方利益的考虑,缺乏严格执法的内在动力,引发了毒奶粉、松花江污染、非法医疗和假药大案等一系列事件,最终造成了跨区域甚至国家层面利益损失,形成了供给悲剧。
   鸿茅药酒是这两天的热点事件,我不讲谁对谁错,从中可以看出体制上的不适。出事之后,国家食品药品监督管理总局( CFDA )要求内蒙古自治区药监局落实属地监管责任。鸿茅药酒做广告是卖到全国的,怎么是自治区落实属地监管责任呢?公安部高度重视,立即启动相关执法监督程序,已责成内蒙古公安机关执法开展检查工作,这是跨区域执法的事权划分问题,能出现当地跑到其他地方抓人?而且是由县检察院批准逮捕,最高人民检察院要求自治区检察院令县检察院退回公安机关补充侦查,并变更强制措施。全都体现出事权不顺,首先这个事情就是一个全域性的事务,卖向全国的药应该是中央的事权,如果是跨区域纠纷中央部门本应当到当地去处理。
   作为经济学家看这一事件,看到的是事权不顺的问题,国家公信力受损失。
   2. 党的十八大以来改革加快,但仍未有突破性进展
   事权和支出责任划分领域存在的问题困扰我们多年,令人欣喜的是党的十八大特别是十八届三中全会明确提出建立事权与支出责任相适应的制度以来,按照适度加强中央事权的要求,积极推进改革,取得了一些进展。
   十八大以来党中央、国务院出台的重要文件中,公开发表的涉及政府间事权和支出责任划分的共 50 件,涵盖经济体制、生态环保、市场监管、民生保障、政法、国防、外交等许多领域。其中 15 件明确界定了相关领域的中央和地方事权和支出责任划分,包括人民防空、金融监管、环保、监察、司法管辖、内贸流通、优抚安置、外交外援、海域海岛等国内方面。
   特别是在职能设置实体化方面,进展明显。比如,设立最高法院巡回法庭,实施环保监察省以下垂直管理,环保监测全覆盖和环保督查制度,整合海警队伍,推行省以下法院和检察院垂直管理等,改革后事权履行效率明显提升,中央事权有所加强,成为全面深化改革中的亮点。
   但在上述领域之外,即 15 件之外,事权改革中要么没有触及要么刚刚破题,相关文件多以“按照中央和地方的事权划分明确各级政府责任”的原则性表述笼统规定。本来发这个文件就是要定这个事,最后写了这么句话,没有解决问题。
   事权划分不够清晰合理的问题尚未得到根本解决,与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。
(二)目标导向
   党的十九大报告明确到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标,为此做出深远和及早安排的战略部署,相应提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的阶段性目标,到 2035 年初步实现,到 2050 年完成。
   总书记关于深化党和国家机构改革说明中也明确要求,要理顺中央和地方职责关系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理配置各层级间职能,构建简约高效的基层管理体制,保证有效落实党中央方针政策和国家法律法规。这里的核心是在中央令行禁止前提下管理好本地区事务。什么是本地区事务?鸿茅药酒卖给全国的事是本地区事务吗?
   总之,事权和支出责任划分已经成为实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。道理很简单,十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱,十九大提出的宏伟目标包括实现国家治理体系和治理能力的现代化,而事权和支出责任划分是财政改革中最难啃的硬骨头,必须下大力气攻坚克难。

  二 、改革症结
   
   谈到症结我就不得不说法律了,不得不说我们的经济体制了,所以所谓财政的事权划分是大题小做了,这是一个高阶的法律和政治问题,应该放到比财政更高的阶层去看。
(一)建国后的“一边倒”
   事权问题多年悬而未决有着深刻的历史原因和体制机制背景。建国后中国实行一边倒的政策,国家治理体系、治理模式打上了明显的苏联烙印,“五四宪法”作为我国现行宪法的基础,实体部分很大程度上借鉴了苏联 1936 年宪法,即“斯大林宪法”。例如苏联宪法规定,苏联部长会议作为国家管理机关,其职权按照行政隶属关系并根据计划管理需要设置,各加盟共和国和各行政区域自身没有经济决策自主权,都要接受部长会议的统一指导和管理。这种以中央计划经济管理统一分配资源的行政机构设置模式被照搬到“五四宪法”。
   中间有大的修改是 1975 年的“文革宪法”,然后是“八二宪法”。“八二宪法”是一个计划经济为主市场经济为辅的宪法,当时基本上把“五四宪法”的内容拿了过来,在第三条明确“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是 1956 年毛泽东《论十大关系》中的内容。
   在计划经济阶段,实体经济是按照计划体制要求,国家通过计划指标控制经济运行。中央制定计划后,按照行政隶属关系层层分解,从中央到地方到企业的职能高度一致,都是生产和公共职能的统一体。企业也是生产,也是公共职能,部门也管生产,也是公共职能,都是计划分解落实的载体。
   其典型的行政性分权模式长此以往,加上传统官僚文化的作风,政府间的事权划分的体制模式逐渐定型。中央国家机构不关注事务的性质是属于中央还是地方的职能,都是定政策、定标准、下文件。各级政府一边执行文件一边作出符合各地实际的落实文件。逐级发号施令,层层转发,千针万线走基层,主要由基层政府负责事权的具体执行。这样一种“机关化”的政府间关系,体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度地参与,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。
(二)改革开放后的初步探索
   1. 十四届三中全会首次明确提出要合理划分事权
   改革开放后计划经济体制开始松动,我们也逐步认识到明确政府间事权划分的重要性。 1993 年党的十四届三中全会,通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次提出要合理划分中央与地方经济管理权限,调动中央和地方两个积极性。
   2. 在事权划分方面做了一些有益探索
   1992 年的十四大确定了社会主义市场经济的改革目标,次年的三中全会决定“把现行财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”,此后在事权划分上进行了有益的探索。
   比如, 1994 年分税制改革破除了财政逐级包干,将分级领导的税务机构改为国税、地税分设,由新组建的国税系统负责中央税种和必要的共享税种的征管,这是中央事权实体化的起点,多年来成效显著。
   1998 年改革人民银行管理体制,撤销全国省级分行,设立跨区域的分行,避免各分行迎合地方利益对国家金融宏观调控的干扰。1999年调整煤矿安全监管体制,实行全国垂直管理,人财物统一由中央负责,增强了监管有效性和一致性。
   3. 改革也有反复
   这一时期的改革也有所反复,比如 1998 年机构改革时,将食品药品监管、工商行政管理由分级管理改为省以下垂直管理,后因强化地方主体责任需要,又分别于 2008 年、 2011 年归口为分级管理,反映出事权调整缺乏明确统一的标准,多是因危机事件或者矛盾积重难返而作罢。垂直管理不一定好,要分哪些事应该放在中央,哪些事应该放在地方。我们是收上来发现好多事情没人负责了,再放下去,又乱了。
   有启示意义的是,本次国家机构改革,省以下国地税再合并,实行以国家税务总局为主与省级政府双重管理模式,并负责社保缴费等政府性行政收费的收缴。这是财政包干体制已经不存在,而社保缴费等政府性收费事项乱象丛生后的一次必要调整,不是旧体制的反复。
   当初包干制下,国家税务局是机关,实际征税是地方各级领导。当时结合分税制分设了国税、地税,这在当时是必须做的。举个简单的例子, 1993 年准备分税制改革时,当时实行的地方包干已经搞了五年了,包干的方式五花八门,有的地方是总额分成,北京市是超基数分成。那五年北京市经济增长不错,财政一分钱没增加。因为增加了要和中央分成,所以增加的收入都进了北京市财政的预算外账户,或者暂时留在企业,那时税务局是地方领导的,出了一大堆问题。那年改革时,预算外收入比预算内收入是 1.1 1 ,今天这是是不可想象的,现在已经没有预算外了。现在中国突出的问题是社保。
   在收回再贷款权后,人民银行各省分行又恢复了,专司监管和政策分析。过去中央银行的再贷款指标分给各省分行,甚至实行包干制,各省分行又等于是发放贷款,实际是货币政策,想办法去迎合地方。后来把这个权力全部收回来了,只有央行总行才有。这并不是反复。
   4. 总结
   需要强调的是,上述这些改革,包括十八大以来在事权划分领域取得的积极进展,大多没有在宪法层面甚至法律层面的支持。 1982 年和以后多次修改宪法,以“五四宪法”为基础进行了与时俱进的修改,但中央和地方事权划分方面仍是沿用计划经济做法,与社会主义市场经济高度不契合。
(三)事权划分改革的症结
   归纳起来,事权改革问题的症结在于:受传统计划体制影响,各级政府职能的配置天然缺乏清晰分工的理念。计划经济不必要按照经济人假设进行分工,不用讲外溢性,一切听从计划,“机关化”的特征显著,上级政府惯于通过行政命令管控下级政府,约束下级政府按照上级偏好履行事权。政府只大量的改良,包括法律、司法等,而非由各级政府根据事权属性,通过建立本级政府的机构队伍,采用实体化的方式直接承担相关事权。从而导致政府间职责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。特别是中央事权履行的实体化不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。
   1. 中央政府雇员比重的国际比较
   从中央政府公务员占全国公务员总量的比例来看, OECD 国家平均为 41% ,联邦制的美国最分权是 19% ,实施分权化以后的日本是 14% ,均远高于中国的 6% 的中央公务员占比。
   这个 6% 还是不可比的,包含按照人事制度划分的公务员和参公事业单位“三会”的人员。如果将义务教育的教师和为公共机构服务的事业机构人员划出,是可比的,中国这个比例约是 4%
   2. 中央政府支出占比的国际比较
   中国一般公共预算中中央本级支出只占全国支出的 15.1% 。如果再加上基金预算,中央本级支出占比进一步下降到约 11% ,主要是政府性基金和社保基金支出都有约四万亿,其中中央支出比例非常小。
   而 2015 2016 OECD 国家中央政府支出比重平均为 61% ,主要国家大体情况是,英国 75% ,美国 51.5% 、德国 60% ,最低的是加拿大 31% 。传统的中央集权国家英国极高,美国是分权制国家还有 50% 以上,中国是 11%
   中国是全世界最小的中央政府,但是权力最大,可以管一切。

  三、 基本原理
   
   在多级政府条件下,如果有可能,将政府职能全部划归中央政府最为简便,可以避免层级之间的利益冲突。但因为信息有复杂性、不对称性,将政府职能全部划归中央政府会导致效率低下,地方政府接近当地居民,更了解其愿望和需求,因此,没有关联性的应当尽量的将政府职能下放。但这又会产生局部利益和全局利益的冲突,如何合理划分各级政府的事权,明确各自的收入、事权和支出责任,既让不同层级的政府各司其职,高效提供相应的公共产品和服务,又能避免相互之间恶性竞争和推诿。
   从实践看,无论单一制大国还是联邦制国家,在政府间事权划分方面均有大致框架。中央政府是宏观的经济稳定和社会再分配职能的主要承担者,资源配置也就是提供公共服务的职责实际上主要是省、州和地方政府来做。公共经济学上讲的省和地方指的是省级和市县,地方指市县。但全国性公共产品以及具有大范围规模经济和空间外溢的活动仍然需要中央政府承担或参与。
   在大框架下针对具体的事权划分通常遵循以下三个原则:
   一是外部性。假如一项活动只是一个地方得益,或者一个地方受损,这个事情就交给这个地方来管理。一项活动不仅是一个地方得益或受损,还有其他地方得益或受损,就是具有外部性。如果外部性是跨区域的,更适于更高的区域级别政府管理。
   换言之,政府间事权划分或各项公共事务的提供,应该由控制这一服务的提供效益最大化成本内部化的最小地理区域辖区来履行。也就是说,只要不至于产生服务成本与受益在辖区间的不匹配,公共服务的提供责任就应该尽可能下放到低层级的辖区。有外溢性事权划分时就要往上,但是要尽可能的控制往上的范围。
   例如,上海的小笼包子只卖到上海,那么它的食品安全事权就应该划给上海市。但如果上海的小笼包通过快递卖到北京了,那么食品安全事权就不能由上海管了。由于具有外溢性,应由更上一级政府管。
   二是信息处理的复杂性。信息处理越复杂、越可能造成信息不对称的事项,越应该让地方政府管理。因为地方政府熟悉基层情况,更掌握真实、准确的信息,比中央政府有明显优势。信息复杂性低一些,属于全域性的事务,适宜由中央政府管理。往往属于全域性信息的事务其外部性也是全域性的,因此应该由中央管理,这与外部性的原则也相符。
   例如社会保险中,养老保险信息相对简单,只需要知道人们的年龄、生死、就业情况。相比之下,医疗保险除要知道上述信息,还要知道身体情况、药品、医院等,信息的高度不确定性和不对称性就上来了。所以,相比之下,中央政府有条件全面管理养老保险,而医疗保险需要中央为主地方政府配合管理。为何要中央为主、地方配合,因为医疗保险具有全域外部性,涉及到人口流动,现在跨区域报销多困难,而且一个地方一个标准,很难办,但是有高度的信息不对称,所以需要地方政府配合。而医疗救助一般是面对低收入人群的大病医疗救助,信息复杂性更高,要以地方政府为主管理,中央政府提供资源帮助更为适宜。
   三是激励相容。要设计一种体制,使得所有的参与者即使按照自己的利益去运作,也能实现整体利益最大化,这种体制就是激励相容的。这是激励相容的基本原理。从政府间事权划分的角度看,如果在某种制度安排下各级政府都按照划定的职能尽力做好自己该做的事,就可以使全域利益最大化,那么这种制度安排就是激励相容的。
   如果不适当的划分政府间职能,导致政府间的激励不相容,局部利益可能损害总体利益,会造成经济、社会运营低效的问题。我国的食品药品安全监管,就是激励相容的反例。
   美国的食品药品管理局( FDA )是联邦机构,管理跨域销售的食品药品安全,有两万多人,其中一部分专家在多个国家实验室做标准和测试, 8000 多人在马里兰,因为大量的集中检测实验在那里,还有一些人员负责区域性的检测,这部分人员覆盖全国,另一部分是执法人员。全域管理案件发生后, FDA 有权追溯来源,可要求地方政府相应机构配合管理。而地方政府相应机构还负责域内销售食品药品的安全,但是基本上没有域内销售的药品,所以药品实质上全部由 FDA 管。
   而中国的相应管理职能在各个地方,各级政府的职能相似,各地有放松监管的激励。 2008 年三鹿“毒奶粉事件”的奶源来自内蒙古,内蒙古当地不是不知道奶源有问题,但是为了当地的经济发展和当地农民的利益,当局选择放松监管。鸿茅药酒事件也存在相同问题。各地有放松监管的激励,这种激励导致国家层面效益受损。

  四 、国际经验
   
   事权和支出责任划分作为现代国家治理的组成部分,不仅有基本的原理可循,典型国家的经验教训也值得借鉴。
   美国是联邦制国家的典型代表,俄罗斯是在破除苏联计划体制影响下的现代国家,日本是单一制国家,和我国极为相似。这三个国家的事权划分,特别是改革调整做法,可以从不同角度为我们提供借鉴。
(一)美国:联邦制代表
   美国的政府间事权划分主要依据宪法,宪法第一条规定联邦专属事权包括联邦财政权、州际通商管理权、国防权等 18 项。同时明确了禁止联邦和州享有的事权。如联邦对各州之间的贸易不得征税,在通商政策上不能给予任何一州特权,中国给某地特殊政策的情况在美国不会出现。禁止州政府从事的事务主要包括州际征税、缔结条约、货币、国防等。在上述规定基础上,联邦宪法第十修正案规定:“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或人民保留”。
   因此,从法理上看,美国宪法通过列举联邦专属事权,将联邦政府权力限定了一个较小范围,为州政府保留了相对宽泛的事权空间,也革除了联邦政府干预州政府事务的法律依据,保持地方的独立自主。
   同时宪法也体现了灵活性,为联邦政府保留了援引“必须及适当”规定的机会,使其可以根据经济社会发展的客观需要扩大权限。联邦权力扩张的宪法基础主要来自于“州际贸易条款”、“财政权力条款”和“基本人权保障条款”。美国进步时代以来的联邦权力扩张,也印证了这一点。
   此外,法律层面并未明确美国联邦和州政府的共同事务和委托事务,实践中需要各级政府合作的事项,如高等级道路建设和维护、非英语少数民族义务教育等,多由联邦政府通过专项转移支付方式对具体承担的州和地方政府给予补助。
   联邦政府最大的权力扩张来自“州际贸易条款”,没有这个援引判例,就没有后来的高速公路和全国铁路,甚至包括全国社会保险的产生都来自这一条款,因为属于人的全国流动所需要的保障。
   有意思的是美国联邦政府没有一般转移支付,因为不允许对各地有特殊支持,地方不均衡怎么办,人是自由流动的。
   中国 1949 年的代宪法和“五四宪法”都规定人有自由迁徙权,“文革宪法”、“八二宪法”里都没有了,目前也没有,现在要搞户籍制度改革,让农民进城,但是没有宪法基础。
   美国的人的自由移动,社会保障那套东西跟着人直接走,社会保障是联邦事权,所以人的移动是无障碍的。如果当地的公共资源太少,可以去其他地方,这样是最经济的,对人民来说负担是最低的,从公共财政角度来看也是最节约的。
   从根源上看,美国的政府间事权划分来源于建国理念,遵循分权与制衡是美国政治建构的基本原则。美国作为典型的联邦制国家,联邦政府和州政府的权力来源不同,不存在领导和隶属关系,天然具有清晰划分事权的优势。实践中属于联邦政府的事务由联邦政府所属机构和人员直接组织实施,州或地方政府事务由本级机构负责,政府间的职能配置完全实体化,谁的事就是谁做。
   并且美国政府间形成了稳定高效的分工合作关系,比如对于社会保险等事关市场统一的事务,属于联邦政府直接组织实施,法律规定社保养老保险税为工资的 12.4% ,医疗保险税为工资的 2.9% ,合计税率为 15.3% ,从联邦政府实际征管的效率看,实缴额与应缴额差额为零,远高于我国职工养老保险部分大于 30% 的差额比例。
(二)俄罗斯:转轨国家的代表
   苏联 1936 年宪法采取“中央列举、地方概括”的方式,明确了苏联联邦应负担的国防、外交、制定国民经济计划等 24 项职责,并规定加盟共和国有 24 项职责之外的所有权力。同时,宪法赋予了苏联中央政府最高领导机关的地位,明确“苏联部长会议发布的决议和命令,在苏联境内都必须执行”,苏联部长会议“统一并指导全联盟各部、联盟兼共和国的各部部长和部长会议所属其他各机关的工作;通过各加盟共和国部长会议实现对各经济行政区的国民经济委员会的领导”。
   我们只要把部长会议替换为国务院,把联盟共和国替换为各省,比照一下中国的宪法和前苏联 1936 年宪法中的相关规定几乎完全一样。中国的国务院一直可以管到乡,领导一切行政机关,各级政府向同级人大负责,又向上级政府负责。
   再如,“各加盟共和国部长会议根据并且为了执行苏联和本加盟共和国现行法律和苏联部长会议的决议和命令,发行决议和命令”,即层层转发文件,“并且检查这些决议和命令的执行情况”。跟咱们是一样的。
   在上述安排下,苏联政府间职能配置呈现明显的机关化特征,大量中央事权交由地方执行,同时中央政府又通过行政命令方式大量介入地方事务。前边列举的 24 条中央的,其他都是地方的,都没用,一命令可以全管。形成“上下一般粗”、“你中有我,我中有你”的局面。这也契合了高度集中的计划经济体制要求。
   中国已经是社会主义市场经济了,在宪法的规定中仍旧是这样的。
   苏联解体后, 1993 年颁布的俄罗斯联邦宪法,按照规范化、实体化的原则,重构了政府间事权划分。一是明确规定,划分俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的事权范围,划分管辖范围与权限的联邦条约和其他条约予以实现等。奠定了事权划分和调整的法律基础。实践中,宪法和作为联邦法的《俄罗斯联邦与联邦主体职权划分原则与办法》明确了事权划分的原则、大体范围以及调解程序与争议解决办法等。在此基础上,联邦与各联邦主体分别签订了条约或补充协议,对各自的职权范围进行细化。二是在沿袭“中央列举、地方概括”的事权划分模式基础上,明确列示了统一市场的法律基础、对外交往、国防安全、边境事务等 18 项联邦政府专属事务,并规定这些事务须由联邦政府自行管辖,不经法定授权不能委托或转让给联邦主体(即各省),从宪法层面推动联邦事权实体化。另外,对于自然生态保护、社会保障、司法公证等领域共同事务,宪法规定,在联邦管辖和联邦权限范围内,根据联邦和联邦各主体共同管辖的对象,联邦执行权力机关和各主体执行权力机关在联邦组建统一的执行权力体系,即将这些共同事务的执行交由归属联邦政府的组织机构,进一步加强了联邦职能的实体化。
(三)日本:文化相近的代表国家
   日本与我国文化相近,也具有浓厚的官僚传统。二战后由美国主导制定的昭和宪法赋予地方自治的主体地位,配套出台的《地方自治法》对地方政府权限及中央和地方事权也做了较为明确的划分。但受传统体制影响,战后日本中央和地方政府的职能配置仍具有明显的机关化色彩,主要体现在中央政府通过机关委任事务制度,大量介入地方政府事务。
   机关委任事务制度起源于明治时期,二战后又得到扩展。《地方自治法》列举了中央委托地方的 600 余项事务。这些事务传统上归于中央事权(实际上大量应属于地方事务或中央地方共同事务),通过专门立法等方式,中央政府将事权委托地方执行,但中央保留最终决策权,地方在具体执行是也必须接受中央的指导和监督,地方议会不得干预。据统计,都道府县(相当于中国的省)事务的 80% 、市町村(相当于中国的县和乡)事务的 40% ,属于中央政府委托的机关委托事务。
   在委托事务的实际执行中,中央政府各部门频频行使监督权,对地方进行广泛具体的行政指导,甚至基层车站的迁建都需要报中央部门审批,导致机关委任事务制度被视为日本中央集权型行政体系的典型。
   针对上述弊端, 1990 年代末前后,日本推行地方分权改革,修改了《地方自治法》等 475 部法律,并颁布《地方分权一览法》,为理顺中央地方事权奠定了基础。改革的核心内容是废除机关委任事务制度,按照事权属性将 600 余项机关委任事务重新配置。其中,约 300 项划归地方政府,改为地方自治事务,以扩大地方政府自主权;约 250 项改为法定委托地方事务,并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”;其余约 50 项改为中央事务,由中央政府机构自行实施。原来的机关化,相当程度上变为实体化了。
   同时,修改后的《地方自治法》明确了中央干预地方的标准方法和程序规则,设定了中央政府与都道府县、市町村三级政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度,将各级政府独立平等的实体地位加以法律化。我国是不平等的,日本是平等的,谁的事谁管,不是你的事,上级政府不能命令你来做。
   分权改革后,由于中央委托地方事务和中央地方共同事务大幅减少,政府间事权划分进一步明晰,行政效率明显提高。部分中央事权实体化后,也进一步提升了中央支出比重。改革是地方分权化改革,但是结果是提高了中央支出比重,有意思。
   改革前,日本中央与地方政府的收入划分是“七分集权、三分自治”,支出比例恰好倒过来,中央占三成,地方七成。改革之后中央政府支出比例反而提高到 42% ,收入比例则大致降至 60% ,差额用于对地方的一般性转移支付以及合作事务与委托事务的专项补助。另外,改革也节减了行政成本。比如,撤销了 1960 年设立的专司中央和地方事务协调管理的自治省,改由总务省负责少量必要的协调工作。

  五、改革方向
   
   革除事权不清的顽疾,必须树立问题导向、目标导向,立足国情,并参考相关的国际经验。对准症结,有的放矢,以革命的勇气,和先破后立、不破不立的魄力,以实体化、法制化、高阶化为重点,推动改革取得成效。核心要义是对现行宪法中央和地方国家机构之间的划分,遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则,作出适宜于社会主义市场经济的改造。
(一)通过实体化方式加强中央事权
   我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权力不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。
   特别是在国防、外交、外贸、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、知识产权保护、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执法权,也就是实体化,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。
   同时,按照党和国家机构改革要求,对那些由下级管理更为高效的事务,应该赋予地方更多的自主权,这样既能充分调动地方的积极性,做好工作,也有利于中央部门集中精力抓大事。不能是国务院对所有的事务都一直从上管到下,该地方管的要让地方管。
   省以下的事权调整也应遵循实体化的原则,同时深化行政执法体制改革,按照减少层次、整合对外、提高效率的原则,推进综合执法,合理配置执法力量。
   经过上述努力,推动从“计划经济的分权制”向“市场经济的分权制”转变,最终形成原则上谁的事权就由谁的队伍和派出机构执行的实体化的职能,从而建立决策好执行相统一、责任和权力相一致,事权和支出责任相适应的体制机制。
(二)推动事权划分和调整规范化、法律化
   习近平总书记指出,“科学立法是处理改革和法制关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”。
   自贸试验区作为改革试验高地在建设时发现,要破除现在的一些制度,所以人大专门立了一次法,允许他们破除一些现有约束。还有试点的农村土地产权流转,也专门立了一次法。说明我们已经有这个意识了。
   我国政府间事权划分的法律基础薄弱,宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并授权国务院规定中央和省级政府的职权划分。实践中多以文件形式加以界定,讨价还价、相互博弈、上收下放频繁,缺乏必要的法律权威和约束力。
   建国初期有代行宪法性质的《共同纲领》第十六条规定,“中央与地方政府间职权的划分应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令的形式加以规定,使之既有利于国家统一,又利于因地制宜”,第四十条更进一步要求“划分中央和地方财政范围”。
   新的历史时期,应当继承和发展这一科学规定。要按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,建议在宪法中明确事权划分原则,对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态做出原则规定,并以此为指导,通过立改废等多种形式,在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。
   另外,以立法形式,规范上级政府对下级政府事务的干预方式,并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如,明确在行政法规与地方性法规不一致时,由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。
(三)提升改革的组织和决策层次
   事权改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涵盖政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,是一项复杂的系统性工程。具体操作又牵扯中央与地方、部门之间的利益调整,以及相关的人财物划转,十分复杂且比较敏感,不仅需要缜密谋划、稳妥推进,也要求各方面凝聚共识,自觉服从大局。更为重要的是,需要提高决策层次,发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,自上而下推动改革取得决定性进展。
   十八届三中全会以来事权划分改革取得了明显进展,如设立最高法院巡回法庭、推行环保监察省以下垂直管理、环保监测全覆盖和环境监察制度、整合建立海警队伍,都是在党中央领导下,财政部等有关部门积极配合推动的。
   因此,推动事权和支出责任划分,不仅是现代财政制度的主要内容,本质上是属于政治和法律的高阶问题,必须高层推动。从这一点来说,现在中央组建了全面依法治国委员会,非常必要,正当其时。
(四)处理好三方面关系
   总之,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划,并把握好以下三方面关系的处理:
   一是同“姓资姓社”的关系。改革涉及多年传承积淀的行政体制机制调整,特别是宪法和相关法律的修订,但本质上属于现代国家治理的问题,绝大部分与基本的政治制度和意识形态无关,而是反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”的问题。而我国建国以来的历史和国际经验都表明,国家治理体系的现代化,只能以市场经济制度为基础。
   二是同“四个意识”的关系。我们建设符合社会主义市场经济要求的现代国家治理体系,必然要面对地方、部门和社会各方面的不同利益诉求。调适这些差别化甚至矛盾对立的利益关系,引导各方面讲政治、讲大局,加强“四个意识”是重要基础,但绝不能代替制度建设。要通过制度建设,形成有效的激励约束机制,集聚改革合力,实现总体利益最大化。如同全面从严治党的路径,“不想腐”是思想基础,但也离不开扎紧制度笼子,构建“不敢腐、不能腐”的体制机制。
   三是同“两个积极性”的关系。我国作为地区间差异巨大的大国,统一领导、因地制宜,调动中央和地方两个积极性一直是我们治国理政的基本理念。但在计划经济时期,始终没有做到,处于“放乱收死”循环之中。改革开放之后,开始走出这个循环,初期特区的“放”,造成一定程度的“乱”,在“收”的时候收回了不可持续、不可推广的政策,将“可复制、可推广”的经验,“放”到了全国适用。十八届三中全会之后建立的“自贸试验区”,汲取了早期经验,一开始就明确不是“政策洼地”,而是“可复制、可推广经验的改革试验高地”,但在总体上还没有实现事权清晰划分基础上的调动“两个积极性”。
   国际比较的三个国家中,美国的幅员与我国相近,美国地区间人口、种族、文化、经济水平等方面同中国一样也有较大差异,但建国以来其国家治理模式保持稳定基础上的逐步演进,各级政府间的分工合作总体上清晰有效,其内在的事权划分制度架构具有参考意义。但中国不可能像美国一样没有一般转移支付,这会影响稳定。
   俄罗斯经历了苏联解体之后,痛定思痛,革除了原体制的弊端。计划经济决定了苏联的事权划分是机关化的,当党没有领导力的时候,解体了。
   日本是在抓住多数党强势且在全国有共识的时候,统一行动,理顺了中央地方关系,经过了桥本、小渊和小泉内阁,用了不到十年的时间,日本的改革成功了,其经验尤其值得中国借鉴。