《进一步完善云南农业保险制度的建议》

调研组：钱振伟、刘建萍、李尼、李俊、欧开茂、秦凌、卜一、范杰

作者单位：云南省防灾减灾新型智库、巨灾风险管理研究中心、云南财经大学、省政府金融办、中国人寿财险云南分公司、中国人保财险云南分公司、中华联合云南分公司

课题基金：国家自然科学基金、省院省校合作课题、云南省金融综改课题

农业保险是农村金融体系的最重要组成部分，不仅具有农业经济补偿、农村资金融通和农村社会管理三大功能，而且还是我国农村经济和农村社会保障体系的重要组成部分，在国家保障粮食安全、推动农业现代化、促进农民增收、助力国家宏观经济调控、稳定农村社会、服务农村经济发展方式转变等方面发挥越来越大的作用。

一、云南农业保险基本情况

在云南省委省政府正确领导下，在中国保监会和财政部的大力支持下，云南省农业保险实现快速发展。2013年，我省农业保险保费收入10.31亿元，同比增长44.5%，保费规模在西部省份排名第四位，在全国排名第十名，赔付支出6.05亿元，同比增长47.5%，共使75.5万户（次）农户受益。截止2014年5月，全省农业保险保费收入4.8亿元，为960余万亩农作物及210余万头畜牧等提供超过125亿元的风险保障，农业保险赔付支出2.77亿元，同比增长164.33%，共使29.7万户（次）农户受益。

目前，我省粮食总产量仅次于粮食主产区辽宁省，居全国第14位。随着全球气候变暖，极端天气日益频繁，农业巨灾风险概率增大，对粮食安全和社会稳定造成严重影响。2010-2014年云南连续五年四旱，不仅给云南农业造成巨大损失，也给我们沉重的反思：云南究竟要发展什么样的政策性农业保险及其巨灾保险，即农业保险发展方式如何转变，才能有效降低日益频繁的气候灾难对农业发展的负面作用，以最大限度保障粮食安全、推动农业现代化、促进农民增收。具体地说，就是在极端天气日益频繁的背景下，建立什么样的农业保险功能模式，才能使农业保险更好地发挥它的减灾防灾、保障“米袋子”和“菜篮子”安全、推动农业现代化、促进农民增收等社会管理功能？建立一个什么样农业保险经营模式才最适合云南的省情、民情和多样性气候和复杂地理环境？最终使得云南政策性农业保险制度在减灾防灾、稳定农业生产、推动农业现代化、缩小城乡差距、服务农村经济社会发展方式转变等方面发挥更大的积极作用等。

二、云南农业保险面临的主要困难和存在的主要问题

一是农业保险经营模式，即委托保险公司商业化经营，自负盈亏的模式不尽合理。这种模式存在内在缺陷是商业化经营与市场失灵的内在矛盾。理论上，农业保险属于“准公共品”，带有很强的“公益性”， 以社会效益为导向。商业化经营以利润为导向。两者存在难以调和的矛盾。加上云南94%山区，服务体系建设方面更加依赖政府部门的协作，甚至政府部门应发挥“积极作用”。

二是未形成对云南农业产业化提供全方位、全流程和全产业链保障与支持。目前云南农业保险产品只保“生产环节”，没有保“流通环节”、“储存环节”和“销售环节”。种植业生产大户急需农业保险给予全产业链风险保障。

三是个别贫困县财政补贴无法及时到位。一是部分县市领导对农业保险本质属性认识还不到位，加上贫困县财政属于“吃饭财政”或“要饭财政”，县市财政补贴不能及时到位，遇到气象灾害吃亏的是农民，比如2013年12月份云南冰雪灾害，文山州甘蔗损失严重，但由于投保不足，许多农户无法得到保险补偿。

四是已有险种覆盖面不足，高原特色农业保险产品亟待开发。课题组调研澄江县的蓝茜蓝莓庄园的蓝莓种植，蓝莓一怕虫害，如金龟子和地老鼠等虫灾，二怕冰雹等气候灾害。目前云南特色农业保险只有咖啡保险，2013年咖啡保险也由于种种原因没有推广。

五是亟待推动农业保险向农业巨灾保险转变，增强防大灾的制度功能。目前云南种植业保险把旱灾、虫灾纳入保险责任，起赔线为全损的20%，已经具备农业巨灾保险雏形。还需要进一步健全建立巨灾风险准备金制度和巨灾债券制度，按照2014年中央一号文件精神，把稻谷、小麦、玉米等农产品，建立水稻和玉米区域产量保险。

六是进一步建立健全部门联动机制，提高制度效率。基层服务体系作为农业保险制度一个有机组成部分，也具有“准公共品”特性，所以县乡（镇）基层政府应在政策性农业保险服务体系这个准公共品的建设中承担起“引导作用”甚至是“主导作用”，与承保农险的保险公司建立联动机制，形成合力，一起完善服务体系建设工作。

三、进一步完善云南农业保险的总体思路

以科学发展观为统领，按照党中央国务院的要求，以服务农村经济发展方式转变为目的，坚持以人为本的理念，按照“先行先试”的原则，根据“全覆盖、多层次、可持续”的方针，（1）注重顶层设计，推动云南农业保险向农业巨灾保险转变，建立多层次的农业灾害风险保障体系；（2）建立具有云南特色的“灾前预防～损失补偿～促进灾后恢复农业生产～推动农业现代化”四位一体的农业保险功能模式；（3）建立符合省情民情的农业保险经营模式，促进发展方式转变；（4）推动云南农业保险为农业发展提供全方位、全流程、全产业链服务，从而推动农业产业化和农村合作组织又好又快发展；（5）进一步加大力度发展云南政策性特色农业保险，推动云南高原特色农业化，促进农民增收。

四、对策建议

（1）当前“委托保险公司商业化经营，自负盈亏的模式”并不太符合云南的复杂的省情民情。按照“先行先试”的原则，建立保险公司与地方政府联办模式或互助合作保险（2014年中央一号文件鼓励开展多种形式的互助合作保险），经营风险由地方政府和保险经办机构共担、专户储存、单独核算、封闭运行、财政监督的政策性农业保险经营模式，进一步完善与此配套的服务体系，并以昆明和玉溪为试点，然后总结经验，全省推广。

（2）进一步促进云南农业保险向农业巨灾风险转变。在建立保险公司与地方政府联办经营模式基础上，探索建立云南农业巨灾风险基金，建立农业巨灾风险债券，健全农业保险大灾风险分散机制。探索建立稻谷区域产量保险，小麦区域产量保险、玉米区域产量保险，发挥农业保险的保障粮食安全的制度功能。

（3）建立以政策性农业保险为基础的，以商业性农业保险为补充的，多层次的高原特色农业保险风险保障体系（如三七、天麻、石斛、蓝莓、核桃树等）。政策性特色农业保险以保“物化成本”为基础，商业性特色农业保险根据农企需要，量身定制，如开发农业物价指数保险，不仅可以保障农企收成，推动云南特色农业产业化发展，同时可以稳定物价，助力宏观经济调控，维护社会稳定。

（4）引导保险公司开发全流程、全方位、全产业链的农业保险产品体系，即开发“田间地头到餐桌”农业保险产品体系，推动云南农业产业化。在农业产品责任可追溯的基础上，开发农业产品安全责任保险，推动龙头农业企业品牌建设。为农业龙头企业开发银行贷款信用保证保险和信用保险，解决农企发展资金紧缺问题，如课题组对玉溪市祥隆农业科技发展有限公司调研中发现，该公司在建设“冷链”中，遇到银行贷款难的问题。推动龙头企业做大做强，促进云南农业产业化。

（5）建立健全部门联动机制。目前许多县市（如广南县）成立“农业保险领导小组”，建议在总结县域经验基础上，建立由省委农办主任或分管农业副省长为组长的，由气象部门、农业部门、财政部门、相关保险公司等部门领导组成“云南省政策性农业保险领导小组”，并以此为组织基础形成完善农业保险服务体系，不断提升三农服务能力，提升农业保险制度运行效率。